案情介绍

7月20日，山东省德州市中级人民法院对中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司（以下简称振华公司）大气环境污染责任纠纷公益诉讼一案依法公开宣判，一审判决被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，用于德州市大气环境质量修复，并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉；驳回原告中华环保联合会其他诉讼请求。

案件审理

该案件是新环保法面世后全国首起针对大气污染行为的环境公益诉讼案件

原告系环保组织中华环保联合会

被告系德州晶华集团振华有限公司

2015年3月24日德州中院于依法立案受理，于当月25日公告了案件受理情况。

2015年12月，中华环保联合会与环境保护部环境规划院曾订立技术咨询合同，委托其对振华公司排放大气污染物致使公私财产遭受损失的数额等进行鉴定。

今年6月24日，德州中院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。

被告振华公司成立于2000年，位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区。经审理查明，该公司经营范围包括电力生产、平板玻璃、玻璃空心砖、玻璃深加工、玻璃制品制造等。根据德州市环境保护监测中心站的监测，2013年11月，2014年1月、5月、6月、11月，2015年2月，振华公司排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘存在超标排放情况。此期间，德州市环境保护局和山东省环境保护厅曾五次对振华公司进行行政处罚。2015年3月23日，德州市环境保护局责令振华公司全部停产整治、停止超标排放废气污染物。同年3月27日，即原告中华环保联合会起诉之后，振华公司生产线全部放水停产，并另外新选厂址，原厂区准备搬迁。

2016年5月，环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心根据已经双方质证的法院调取的证据作出评估意见。鉴定结论为：被告企业在鉴定期间超标向空气排放二氧化硫共计255吨、氮氧化物共计589吨、烟粉尘共计19吨。单位治理成本分别按0.56万元/吨、0.68万元/吨、0.33万元/吨计算。生态环境损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，本报告取参数5，虚拟治理成本分别为713万元、2002万元、31万元，共计2746万元。

在本案审理过程中，经原告中华环保联合会申请、法院予以准许，环境保护部环境规划院专家吴琼出庭，并就二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘超标排放给大气造成的损害、污染物排放时间、污染物排放量、单位治理成本、虚拟治理成本、生态损害赔偿数额的确定以及被告投入运营设备是否会对虚拟治理成本产生影响提出专家意见。

案件评述

法院审理认为，被告振华公司是环境民事公益诉讼的适格主体，原告中华环保联合会可以请求其承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

关于原告中华环保联合会要被告振华公司立即停止超标向大气排放污染物以及在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉的诉讼请求，于法有据。根据法院查明的事实真人百家家乐app，被告振华公司已于2015年3月27日放水停产，停止使用原厂区，可认定被告振华公司已经停止侵害。环境权益具有公共权益的属性，因被告振华公司超标向大气排放污染物，有造成环境污染损害之虞，其行为侵害了社会公共的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。

关于被告振华公司应当承担的生态损害赔偿数额，原告中华环保联合会委托环境保护部环境规划院进行鉴定评估，相关鉴定评估报告虽系单方委托相应机构作出，但评估机构具有法定资质，评估事项与待证事实有关，评估依据均已经过原、被告双方的质证，具备证据的真实性、客观性、关联性，且被告振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告，法院认为该报告可以作为认定事实的依据。

根据有关规定，利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据。按照规定，被告振华公司所在的环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，法院认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，即：2198.36万元。

关于原告中华环保联合会要求被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元，由于原告中华环保联合会该项诉讼请求的权利来源是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条，该两条规定的是行政处罚而非民事责任，且最高法院环境公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿，故原告中华环保联合会该项诉讼请求法律依据不足，法院不予支持。

关于原告中华环保联合会“增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”的诉讼请求，因该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种，加之被告振华公司已经放水停产，原厂停止使用，另选新厂址，故对原告中华环保联合会该项诉讼请求法院不予支持。

关于原告中华环保联合会要求鉴定费、律师费及诉讼支出费用由被告振华公司承担的诉讼请求，因原告中华环保联合会已经支付鉴定费10万元，该费用确已发生，法院予以支持；对律师费40万元及诉讼支出费用1万元，原告中华环保联合会承认关于律师费仅订立委托合同，未实际支付，且未就诉讼支出1万元提交支付凭证，法院不予支持。

依照我国《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》等有关法律规定，法院遂依法作出上述判决。

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3000万索赔依据是什么？

包括超标排放污染物和拒不改正超标排放污染物行为造成的损失

中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇告诉记者，此次中华环保联合会提出了具体的诉讼请求：要求法院判定被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施；在省级及以上媒体公开赔礼道歉；由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。

近3000万的索赔依据是什么？马勇说，3000万的索赔主要包括两个方面，一是德州晶华集团振华玻璃有限公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元；二是因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，两者相加合计近3000万元。诉状请求赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。

2015年1月1日，新《环保法》正式实施。1月6日，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）公布。在马勇看来，新《环保法》实施第一次明确了环境公益诉讼制度，《司法解释》详细规定了如何进行公益诉讼。这增加了中华环保联合会对德州晶华集团振华振华玻璃有限公司的诉讼信心。

马勇介绍说，递交诉状过程较为顺利，并未被立案庭当场拒绝，“他们说要研究报告一下，走程序”。根据《民事诉讼法》相关规定，法院在收到诉状后，要在7个工作日内给出是否受理的答复。

据了解，就目前披露的公开信息来看，大气污染类型的公益诉讼案件较少，其主要原因是很难去定性、定量地鉴别究竟一家企业的排放对空气污染贡献有多大，很难鉴定评估污染损害。

《司法解释》第二十三条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

马勇介绍说，《司法解释》给予了一条创新的出路，即根据《司法解释》第二十三条，如果难以进行生态损害评估的，可以通过企业运营成本进行核算，而根据公开资料，被告企业有几条生产线没有安装治污设施，换算加起来大约有2000多万元。

此外，他们此次也尝试通过比照按日计罚的行政处罚，对企业屡禁不止的行为提出惩罚性赔偿780万元。

“相当于这些钱是企业以牺牲环境为代价而节省下来的，成了他们赚的钱，所以企业至少应该把这个钱拿出来。”马勇说。

诉讼有何标杆意义？

用运营成本折算方式量化大气污染相关损害，通过诉讼监督执法

长期以来，大气污染类型的公益诉讼案件较少，一名环保法学界专家表示，这是因为很难去定性、定量鉴别究竟一家企业排放污染物对雾霾的贡献有多大，很难鉴定评估污染损害。

根据新《环保法》和《司法解释》，法院可以认可原告通过污染防治设施运营成本的方式计算损害赔偿费用，因为像大气污染、雾霾之类的案件，很难通过科学模型的方式得出确定的污染损害结果，而用运营成本折算的方式可以量化大气污染相关损害，对违法者形成制裁。

在司法实践上，中华环保联合会起诉讼德州晶华集团振华玻璃有限公司或许可以为大气污染类型的环境公益诉讼闯出一条新路。

马勇认为，公益诉讼的特点在于最终赔偿金额并非唯一目的，而是在司法实践过程中，对行政机关执法起到补充乃至于监督和倒逼的作用。

据了解，针对德州晶华集团污染问题，德城区政府、晶华集团主要负责人将立即组织停产治理。

3月9日，德州市环保局曾通过媒体对外发布信息：为消除德州晶华集团振华玻璃有限公司污染影响，在前期山东省环保厅、德州市环保局分别对企业挂牌督办，先后给予公司3次顶额10万元行政处罚和加征排污费的基础上，德州市环保局将再次对公司实施处罚并限产治理，并派驻一名环保直属分局副局长，驻厂督办整改。

2015年3月20日，德州市长杨宜新、副市长孙开连约谈了德城区政府和晶华集团振华有限公司主要负责人：要求企业务必于3月底前完成整治；4月1日起，如仍不能达标排放，由德城区政府依法下达停产整治通知书，实施停产整治；德城区政府成立专门工作组，与晶华集团共同研究制定停产后有关问题化解方案。

长期违法排污为何拒不改正？

德州晶华集团振华玻璃有限公司是一家从事玻璃及玻璃深加工产品制造的企业。其主要产品为浮法玻璃，原有浮法玻璃生产线3条，1号线已于2011年全面停产，2号线、3号线因玻璃生产特殊工艺要求及冬季供暖，一直继续生产。

德州晶华集团振华有限公司虽已投入资金建设了两线脱硫除尘设施，但2号线、3号线脱硝设施至今未建设，2号线污染治理设施建成未投运，在大气污染防治设施未符合要求的情况下，被告即进行投产，致使2号、3号线两个烟囱向大气长期超标外排污染物，造成了严重的大气污染，严重影响了周围居民的生活。

据了解，德州晶华集团振华玻璃有限公司，曾多次因排污被当地环保部门处罚，并被环境保护部点名批评。

APEC会议在北京召开前，环境保护部于2014年10月20日～25日，派出15个督查组对北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等6省（区、市）的24个重点地市空气质量保障方案落实情况进行了第一阶段督察，多个企业因排放超标等问题被点名批评，其中就包括本案的被告。

2014年11月，山东省环保厅对包括被告德州晶华集团振华有限公司在内的11家企业的严重环境违法问题进行立案处罚，被告由于超标排污被处罚10万元，其中一条生产线进行停产治理。

中华环保联合会认为，德州晶华集团振华有限公司无视国家环保和大气污染防治等方面的法律法规，长期违法持续超标排放污染物的行为，性质恶劣，后果严重。

记者在采访中了解到，早在2013年9月，德州市政府就曾下发106号文件，明确要求晶华集团振华玻璃厂限期整改，安装除尘设备。截至目前，玻璃厂2号、3号线两个烟囱仍长期超标外排污染物。

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环保垂直 人民日报解读环保机构垂直管理：动体制、动机构、动人员

人民日报9月26日消息，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这项改革力争在2017年6月底前完成试点工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全国省以下环保部门按照新制度运行。

“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，是一个带有根本性、全局性的重大改革举措。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室主任叶民说，垂改从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。

垂改是“底盘性”的制度改革，动体制、动机构、动人员

“我国以块为主的地方环保管理体制，导致一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室副主任吴舜泽说，综合起来存在“4个突出问题”：难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求；难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

吴舜泽告诉记者，垂改后，市级环保局将改变之前的属地管理，实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，虽然仍为市级政府工作部门，但主要领导均由省级环保厅（局）提名、审批和任免，避免地方干扰。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。

《意见》从三个层面破解地方保护主义对环境监测执法的干预：体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

“垂改是‘底盘性’的制度改革。” 吴舜泽说，与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。

事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位

在一些地方，基层环保队伍在能力建设上存在诸多不足，甚至经费、着装、编制等都得不到保障。记者此前在贵州采访时，环保执法人员着装不规范，形象有悖于一支执法“正规军”。“全国有100多个县级环保局是事业局，100多个县级环保局是合署局，名不正言不顺导致很多尴尬。”吴舜泽透露。

《意见》提出，要统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，不断提高专业水平，将环境执法机构列入政府的执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性。

“目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位。”吴舜泽说，规范性文件将出台，推进环境监测监察执法能力标准化建设。实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。建立运行大数据平台，提高信息化水平和共享水平。

首提环保责任清单，强化地方党委和政府生态环境主体责任

有人担心，垂改后，地方环境保护主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。对此，吴舜泽表示，垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。

《意见》明确地方党委政府对生态环境负总责的要求，并加强监督；制定相关部门环境保护责任清单并严格落实，依法追责；省级环保部门统一行使环境监察职能，经省政府授权，落实对市级县政府及其相关部门的监督责任。

“这是中央文件层面首次提出制定并落实环保责任清单。”吴舜泽说，地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产必须管环保，避免责任多头、责任真空、责任模糊等问题。

吴舜泽透露，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省（市）以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。

（原题为《动体制、动机构、动人员真人百家家乐app，力争明年六月完成试点：环保机构如何垂直管》）

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